Dilema PPPK

 

Dalam beberapa tahun terakhir, pemerintah Indonesia melakukan reformasi besar dalam sistem kepegawaian melalui pengangkatan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK). Kebijakan ini pada awalnya dipandang sebagai solusi atas persoalan klasik tenaga honorer yang selama puluhan tahun bekerja tanpa kepastian status, penghasilan layak, maupun perlindungan kerja yang memadai. Ribuan guru, tenaga kesehatan, dan tenaga teknis akhirnya memperoleh status formal dalam sistem aparatur negara.

Namun di balik kebijakan tersebut, muncul persoalan baru yang memperlihatkan kompleksitas hubungan antara birokrasi, pelayanan publik, dan kapasitas fiskal negara. Ketika isu ancaman pemutusan hubungan kerja (PHK) PPPK mulai muncul di berbagai daerah, publik mulai menyadari bahwa persoalan ini bukan sekadar soal kepegawaian, melainkan refleksi dari problem struktural ekonomi dan tata kelola fiskal Indonesia.

Sumber utama persoalan sebenarnya berasal dari desain hubungan keuangan pusat dan daerah. Melalui Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (UU HKPD), pemerintah menetapkan batas maksimal belanja pegawai sebesar 30% dari APBD. Tujuan aturan ini sebenarnya cukup rasional, yakni mencegah APBD habis terserap untuk belanja rutin birokrasi sehingga daerah tetap memiliki ruang fiskal untuk pembangunan produktif seperti infrastruktur, pendidikan, kesehatan, dan penguatan ekonomi lokal.

Namun persoalan mendasarnya jauh lebih dalam. Sebagian besar daerah di Indonesia memang belum memiliki kemandirian fiskal yang kuat. Pendapatan Asli Daerah (PAD) masih sangat kecil dibanding transfer dana dari pemerintah pusat. Akibatnya, banyak pemerintah daerah hidup dalam ketergantungan fiskal struktural.

Data berbagai kajian menunjukkan kondisi tersebut sangat serius. Berdasarkan kajian Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), pada tahun 2019 hanya terdapat 8 provinsi dan 2 kota yang masuk kategori “mandiri” secara fiskal. Bahkan hanya satu daerah yang masuk kategori “sangat mandiri”, yaitu Kabupaten Badung di Bali. Sementara lebih dari 92% kabupaten/kota masih masuk kategori “belum mandiri” karena PAD mereka sangat kecil dibanding ketergantungan terhadap transfer pusat.

Data terbaru juga menunjukkan persoalan itu belum banyak berubah. Pada 2025 tercatat sekitar 493 dari 546 daerah di Indonesia masih bergantung pada dana transfer pusat dengan kapasitas fiskal yang lemah. Artinya, hanya sebagian kecil daerah yang benar-benar memiliki kemampuan membiayai pembangunan dan birokrasi secara mandiri.

Padahal sejak awal reformasi desentralisasi, persoalan ini sebenarnya sudah menjadi perdebatan panjang. Saya masih ingat pada tahun 2003, ketika pembahasan RUU Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah berlangsung, saya sempat ikut dalam diskusi dengan Pokja. Waktu itu saya berargumen sederhana, kalau alokasi transfer daerah terlalu bertumpu pada ukuran ekonomi formal dan eksploitasi sumber daya alam, sementara manusia dan kualitas SDM tidak menjadi fondasi utama pembangunan, maka secara tidak sadar kita sedang menempatkan manusia hanya sebagai angka statistik, bukan sebagai aset peradaban.

Saya mengatakan saat itu, lihat Singapore. Hampir tidak memiliki sumber daya alam, tetapi mampu menjadi negara maju karena kualitas manusianya. Tuhan memiliki caranya sendiri mengelola bumi ini. Daerah yang miskin SDA belum tentu miskin masa depan. Mereka bisa bertahan dan tumbuh dari kekuatan lain missal pariwisata, budaya, jasa, perdagangan, pendidikan, industri padat karya, hingga ekonomi kreatif berbasis komunitas.  

Karena itu, persoalan utamanya sebenarnya bukan hanya soal pembagian transfer fiskal, tetapi bagaimana negara memberi kebebasan kepada daerah untuk tumbuh sesuai potensinya masing-masing. Daerah tidak bisa dipaksa seragam. Daerah yang kaya SDA mungkin cocok berkembang melalui industri ekstraktif. Tetapi daerah yang miskin SDA bisa tumbuh melalui SDM, logistik, wisata, industri kreatif, dan sektor jasa. Masalahnya, selama ini kebijakan fiskal terlalu fokus pada pembagian anggaran, tetapi kurang memberi ruang kebebasan ekonomi dan fleksibilitas kelembagaan bagi daerah untuk membangun model pertumbuhannya sendiri.

Dalam konteks itulah persoalan PPPK menjadi sangat sensitif. Ketika rekrutmen PPPK diperbesar, belanja pegawai otomatis melonjak dan menekan APBD daerah. Lalu ketika APBN pusat mulai tertekan oleh beban bunga dan pembayaran utang yang semakin besar, daerah justru diminta melakukan efisiensi melalui pembatasan maksimal 30% belanja pegawai.

Di sinilah paradoks fiskal nasional mulai terlihat. Selama ekonomi tumbuh dan penerimaan meningkat, sentralisasi fiskal dinikmati pusat. Tetapi ketika tekanan APBN membesar akibat utang dan kewajiban fiskal lainnya, beban penyesuaian justru mulai didorong ke daerah. Akibatnya daerah berada dalam posisi sulit: jika PPPK dipertahankan, APBD tertekan,  tetapi jika dikurangi, layanan publik terganggu dan pengangguran meningkat. 

Karena itu pemerintah pusat mulai membuka ruang relaksasi terhadap aturan batas belanja pegawai tersebut. Secara teknis, relaksasi dapat dilakukan melalui penambahan transfer pusat,  pengecualian belanja PPPK dari batas 30%, pemberian masa transisi fiskal lebih panjang, atau sebagian gaji PPPK ditopang melalui APBN pusat.  Dengan skema seperti itu, ancaman PHK massal memang dapat dikurangi dalam jangka pendek.

Namun pertanyaan besarnya tetap sama, dari mana sebenarnya sumber uang relaksasi itu berasal? Pada akhirnya, sumber pembiayaannya tetap berasal dari APBN pusat. Artinya, relaksasi fiskal tidak menciptakan uang baru, tetapi memindahkan tekanan fiskal dari daerah kepada pemerintah pusat. Dalam praktiknya, beban tersebut hanya dapat ditopang melalui peningkatan transfer pusat, pengurangan pos belanja lain,  atau penambahan penerbitan Surat Berharga Negara (SBN).  Di sinilah persoalan PPPK mulai terhubung langsung dengan struktur fiskal nasional dan pasar keuangan.

Semakin besar kebutuhan pembiayaan negara untuk menopang belanja rutin birokrasi, maka semakin besar pula kebutuhan penerbitan utang negara. Akibatnya ruang fiskal pemerintah semakin sempit karena APBN juga harus menghadapi tekanan pembayaran bunga utang, subsidi, belanja sosial, pembangunan infrastruktur, kesehatan, pendidikan, dan berbagai program prioritas politik lainnya. Dalam ekonomi publik, kondisi seperti ini dikenal sebagai fiscal rigidity, yaitu situasi ketika terlalu besar anggaran negara terserap untuk kewajiban rutin sehingga ruang pembangunan produktif menjadi semakin terbatas.

Masalahnya, utang negara idealnya digunakan untuk membiayai aset produktif yang menciptakan multiplier effect jangka panjang—seperti industrialisasi, pendidikan, teknologi, logistik, dan penguatan sektor riil. Tetapi ketika utang semakin besar digunakan untuk menopang konsumsi birokrasi rutin, maka kemampuan fiskal negara di masa depan akan semakin tertekan.

Persoalan ini pada akhirnya bukan sekadar soal PPPK, melainkan menyangkut masa depan desain NKRI itu sendiri. Sebab kalau daerah terus bergantung pada transfer pusat tanpa diberi ruang cukup membangun kekuatan ekonominya sendiri, maka desentralisasi hanya akan menjadi administratif, bukan ekonomi. Daerah memiliki otonomi di atas kertas, tetapi tidak memiliki kapasitas fiskal nyata untuk menopang pembangunan dan rakyatnya sendiri.

Karena itu, solusi jangka panjang persoalan PPPK bukan sekadar relaksasi anggaran atau penyesuaian jumlah pegawai. Yang jauh lebih penting adalah mereformasi hubungan ekonomi pusat dengan daerah. Pada akhirnya, kekuatan NKRI tidak ditentukan oleh besarnya APBN pusat semata, tetapi oleh seberapa kuat daerah mampu tumbuh sesuai karakternya masing-masing. Sebab negara yang sehat bukan hanya negara yang mampu membayar birokrasi hari ini, tetapi negara yang mampu menciptakan fondasi ekonomi produktif dan berkeadilan bagi seluruh wilayahnya dalam jangka panjang.

***

Salah satu contoh paling menarik dalam pembangunan ekonomi modern China adalah Provinsi Zhejiang. Secara sumber daya alam (SDA), Zhejiang sebenarnya bukan wilayah yang istimewa. Tidak memiliki cadangan minyak besar seperti Timur Tengah. Tidak kaya batu bara seperti Shanxi. Tidak memiliki tambang mineral raksasa seperti Mongolia Dalam. Bahkan lahan pertaniannya relatif terbatas dibanding provinsi-provinsi agraris besar di China.

Namun hari ini Zhejiang justru menjadi salah satu wilayah paling makmur dan dinamis di China. Kota-kota seperti Hangzhou, Ningbo, dan Wenzhou berkembang menjadi pusat industri manufaktur, perdagangan, teknologi digital, logistik, ekspor,  hingga ekonomi kreatif.  Bahkan Hangzhou menjadi markas Alibaba Group, salah satu perusahaan teknologi terbesar dunia.

Yang menarik, pertumbuhan Zhejiang bukan dibangun dari eksploitasi SDA besar-besaran, tetapi dari desentralisasi ekonomi dan kebebasan masyarakat lokal membangun model pertumbuhannya sendiri. Sejak era reformasi ekonomi Deng Xiaoping akhir 1970-an, pemerintah pusat China memberi ruang cukup luas bagi daerah seperti Zhejiang untuk berkembang secara fleksibel. 

Negara memang tetap mengontrol arah makro pembangunan, tetapi di tingkat mikro masyarakat lokal diberi ruang besar untuk berdagang, membangun usaha keluarga, membentuk koperasi,  membangun industri kecil,  dan mengembangkan jaringan produksi berbasis komunitas.  Akibatnya lahir apa yang sering disebut sebagai “Zhejiang Model”. Model ini bertumpu pada kewirausahaan rakyat, industri rumah tangga, UMKM ekspor, jaringan supply chain lokal, dan fleksibilitas ekonomi daerah. 

Contohnya kota Wenzhou. Kota ini dulu dikenal sebagai wilayah miskin dan minim SDA. Tetapi karena pemerintah memberi ruang kebebasan ekonomi lokal, masyarakatnya membangun ribuan usaha kecil pabrik sepatu, tekstil, alat listrik, komponen industri,  hingga perdagangan internasional. Lama-kelamaan tumbuh industrial cluster berbasis komunitas. Satu desa memproduksi satu jenis barang. Desa lain menjadi supplier komponen. Desa lain mengurus logistik dan perdagangan. Dari sinilah ekonomi lokal berkembang secara organik.

Yang menarik, banyak pertumbuhan Zhejiang justru lahir bukan dari BUMN besar, tetapi dari sektor swasta rakyat dan jaringan keluarga usaha kecil-menengah. Pemerintah daerah kemudian berperan sebagai penyedia infrastruktur, pembangun pelabuhan, penyedia logistik, pemberi akses pembiayaan, dan penghubung pasar global.  Artinya Pemerintah Pusat tidak terlalu masuk mengontrol produksi mikro rakyat, tetapi menciptakan ekosistem agar masyarakat bisa tumbuh. Hasilnya sangat besar.

Hari ini Zhejiang menjadi salah satu provinsi dengan pendapatan per kapita tertinggi di China, basis UMKM terkuat, ekspor manufaktur besar,  dan ekonomi digital paling maju.  Bahkan Zhejiang sering dijadikan contoh keberhasilan “inclusive industrialization”, yaitu industrialisasi yang tumbuh dari bawah melalui masyarakat lokal, bukan hanya proyek besar negara.

Pelajaran terpenting dari Zhejiang sebenarnya sederhana: kemajuan daerah tidak selalu ditentukan oleh kekayaan SDA. Daerah yang miskin SDA bisa tumbuh besar bila diberi ruang kebebasan ekonomi, memiliki SDM kuat, logistik baik, akses pasar, kepastian regulasi, dan ekosistem kewirausahaan yang hidup. Hal seperti ini tidak dipahami oleh Pemerintah kita saat memberikan izin kepada konglo untuk masuk ke daerah dan akhirnya meminggirkan ekonomi Daerah demi pendapatan pajak, PBH, untuk kas pusat.