Dilema PPPK

 

Dalam beberapa tahun terakhir, pemerintah Indonesia melakukan reformasi besar dalam sistem kepegawaian melalui pengangkatan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK). Kebijakan ini pada awalnya dipandang sebagai solusi atas persoalan klasik tenaga honorer yang selama puluhan tahun bekerja tanpa kepastian status, penghasilan layak, maupun perlindungan kerja yang memadai. Ribuan guru, tenaga kesehatan, dan tenaga teknis akhirnya memperoleh status formal dalam sistem aparatur negara.

Namun di balik kebijakan tersebut, muncul persoalan baru yang memperlihatkan kompleksitas hubungan antara birokrasi, pelayanan publik, dan kapasitas fiskal negara. Ketika isu ancaman pemutusan hubungan kerja (PHK) PPPK mulai muncul di berbagai daerah, publik mulai menyadari bahwa persoalan ini bukan sekadar soal kepegawaian, melainkan refleksi dari problem struktural ekonomi dan tata kelola fiskal Indonesia.

Sumber utama persoalan sebenarnya berasal dari desain hubungan keuangan pusat dan daerah. Melalui Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (UU HKPD), pemerintah menetapkan batas maksimal belanja pegawai sebesar 30% dari APBD. Tujuan aturan ini sebenarnya cukup rasional, yakni mencegah APBD habis terserap untuk belanja rutin birokrasi sehingga daerah tetap memiliki ruang fiskal untuk pembangunan produktif seperti infrastruktur, pendidikan, kesehatan, dan penguatan ekonomi lokal.

Namun masalah mendasarnya jauh lebih dalam. Sebagian besar daerah di Indonesia memang belum memiliki kemandirian fiskal yang kuat. Pendapatan Asli Daerah (PAD) masih sangat kecil dibanding transfer dana dari pemerintah pusat. Akibatnya, banyak pemerintah daerah hidup dalam ketergantungan fiskal struktural.

Data berbagai kajian menunjukkan kondisi tersebut sangat serius. Berdasarkan kajian Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), pada tahun 2019 hanya terdapat 8 provinsi dan 2 kota yang masuk kategori “mandiri” secara fiskal. Bahkan hanya satu daerah yang masuk kategori “sangat mandiri”, yaitu Kabupaten Badung di Bali. Sementara lebih dari 92% kabupaten/kota masih masuk kategori “belum mandiri” karena PAD mereka sangat kecil dibanding ketergantungan terhadap transfer pusat.

Data terbaru juga menunjukkan persoalan itu belum banyak berubah. Pada 2025 tercatat sekitar 493 dari 546 daerah di Indonesia masih bergantung pada dana transfer pusat dengan kapasitas fiskal yang lemah. Artinya, hanya sebagian kecil daerah yang benar-benar memiliki kemampuan membiayai pembangunan dan birokrasi secara mandiri.

Dalam situasi seperti itu, rekrutmen PPPK besar-besaran otomatis menciptakan tekanan berat terhadap APBD daerah. Di satu sisi, negara ingin menyelesaikan masalah honorer dan memperluas pelayanan publik. Namun di sisi lain, basis ekonomi daerah belum cukup kuat menopang ekspansi birokrasi yang semakin besar. Akibatnya, belanja pegawai di banyak daerah melonjak signifikan. 

Ketika aturan pembatasan belanja pegawai mulai diterapkan, muncul kekhawatiran bahwa sebagian pemerintah daerah tidak lagi mampu menanggung beban gaji PPPK dalam jangka panjang. Karena status PPPK berbasis kontrak kerja, isu mengenai tidak diperpanjangnya kontrak atau pengurangan pegawai pun mulai berkembang di masyarakat.

Karena itu, pemerintah pusat mulai membuka ruang relaksasi terhadap aturan batas belanja pegawai tersebut. Secara teknis, relaksasi dapat dilakukan melalui beberapa cara penambahan transfer pusat kepada daerah, pengecualian belanja PPPK dari batas 30%, pemberian masa transisi fiskal lebih panjang,  atau sebagian gaji PPPK ditopang melalui APBN pusat.  Dengan skema seperti itu, tekanan APBD daerah memang dapat dikurangi sehingga ancaman PHK massal PPPK bisa dihindari dalam jangka pendek.

Namun pertanyaan besarnya adalah: dari mana sebenarnya sumber uang relaksasi itu berasal? Pada akhirnya, sumber pembiayaannya tetap berasal dari APBN pusat. Artinya, relaksasi fiskal tidak menciptakan uang baru, tetapi memindahkan tekanan fiskal dari daerah kepada pemerintah pusat. Dalam praktiknya, beban tersebut hanya dapat ditopang melalui peningkatan transfer pusat, pengurangan pos belanja lain,  atau penambahan penerbitan Surat Berharga Negara (SBN).  Di sinilah persoalan PPPK mulai terhubung dengan struktur fiskal nasional dan pasar keuangan.

Semakin besar kebutuhan pembiayaan negara untuk menopang belanja rutin birokrasi, maka semakin besar pula kebutuhan penerbitan utang negara. Akibatnya, ruang fiskal pemerintah semakin sempit karena APBN juga harus menghadapi tekanan pembayaran bunga utang, subsidi energi, belanja sosial, pembangunan infrastruktur, kesehatan, pendidikan,  dan berbagai program prioritas politik lainnya.  Dalam ekonomi publik, kondisi seperti ini dikenal sebagai fiscal rigidity, yaitu situasi ketika terlalu besar anggaran negara terserap untuk kewajiban rutin sehingga ruang pembangunan produktif menjadi semakin terbatas.

Masalahnya, utang negara idealnya digunakan untuk membiayai aset produktif yang menciptakan multiplier effect jangka panjang—seperti industrialisasi, infrastruktur produktif, pendidikan, teknologi, dan penguatan sektor riil. Tetapi ketika utang semakin besar digunakan untuk menopang konsumsi birokrasi rutin, maka kemampuan fiskal negara di masa depan akan semakin tertekan.

Dari sinilah dilema klasik negara berkembang muncul. Di satu sisi, negara dituntut memperluas pelayanan publik dan membuka lapangan kerja formal. Namun di sisi lain, kapasitas fiskal nasional dan daerah memiliki keterbatasan nyata. Negara ingin memperbesar birokrasi pelayanan publik, tetapi struktur ekonomi daerah belum cukup produktif untuk menopang pembiayaan jangka panjang.

Ironisnya, ketika belanja pegawai terlalu dominan, ruang pembangunan ekonomi justru semakin sempit. Infrastruktur produktif tertunda. Dukungan kepada sektor riil berkurang. Investasi daerah melemah. Dan APBD perlahan berubah hanya menjadi mesin pembayaran gaji birokrasi.

Namun di sisi lain, pemangkasan PPPK secara besar-besaran juga bukan solusi sederhana. Banyak sekolah di daerah masih bergantung pada guru PPPK. Puskesmas dan layanan kesehatan daerah juga masih membutuhkan tenaga tambahan. Bila kontrak PPPK diputus secara masif, dampaknya bukan hanya pada pengangguran, tetapi juga terhadap kualitas layanan publik dan stabilitas sosial di daerah.

Karena itu, pemerintah akhirnya memilih relaksasi sebagai shock absorber fiskal untuk menghindari guncangan sosial jangka pendek. Tetapi relaksasi pada dasarnya bukan solusi permanen. Ia hanya memberi waktu tambahan sebelum reformasi struktural benar-benar dilakukan.

Persoalan PPPK sesungguhnya membuka diskusi yang jauh lebih besar tentang arah pembangunan Indonesia. Selama ini, banyak daerah masih memiliki basis ekonomi yang lemah, PAD rendah, dan ketergantungan sangat tinggi terhadap transfer pusat. Akibatnya, kemampuan daerah menciptakan lapangan kerja produktif di sektor riil masih terbatas. Dalam kondisi seperti itu, birokrasi sering kali menjadi buffer sosial untuk menyerap tenaga kerja terdidik.

Fenomena ini tidak hanya terjadi di Indonesia. Banyak negara berkembang mengalami situasi serupa, ketika sektor publik menjadi penyangga utama lapangan kerja karena sektor industri dan ekonomi produktif belum berkembang cukup kuat. Namun model seperti ini memiliki batas fiskal yang sangat jelas. Negara tidak mungkin terus memperbesar birokrasi tanpa diimbangi peningkatan produktivitas ekonomi nasional dan daerah.

Karena itu, solusi jangka panjang persoalan PPPK bukan hanya soal pengaturan anggaran atau penyesuaian jumlah pegawai, tetapi bagaimana membangun ekonomi daerah yang lebih produktif dan mandiri. Daerah harus memiliki basis industri, UMKM, pertanian modern, logistik, dan ekosistem ekonomi lokal yang mampu menciptakan pertumbuhan riil serta memperluas basis pajak daerah. Tanpa itu, desentralisasi fiskal akan terus menghasilkan paradoks: otonomi daerah berjalan secara administratif, tetapi secara ekonomi sebagian besar daerah tetap bergantung pada transfer pusat untuk membiayai birokrasi dan layanan dasarnya sendiri.

Pada akhirnya, persoalan PPPK memperlihatkan bahwa tantangan terbesar Indonesia  bukan hanya membuka pekerjaan, tetapi menjaga keseimbangan antara pelayanan publik, stabilitas sosial, dan keberlanjutan fiskal. Sebab negara yang sehat bukan hanya negara yang mampu membayar pegawainya hari ini, tetapi negara yang memiliki fondasi ekonomi cukup kuat untuk menopang kesejahteraan masyarakatnya dalam jangka panjang.